잠잠했던 국군의 전시작전통제권(Wartime Operational Control·전작권) 전환(Transfer) 문제가 도널드 트럼프 2기 행정부 등장과 함께 다시 부각되고 있다. 미국이 동맹으로서의 역할을 축소하려는 움직임에 속도를 내면서 한반도 평화·안정을 위한 주한미군의 역할에도 변화가 불가피하다는 관측에 힘이 실리고 있기 때문이다.
당장 지난 3월 29일(현지 시간) 미국 워싱턴포스트(WP)는 피트 헤그세스 미 국방부 장관이 배포한 ‘임시 국방 전략 지침’에서 최우선 과제로 ‘중국의 대만 침공 저지’와 ‘미 본토 방어’를 제시했다고 보도하면서 이 같은 관측에 불을 지폈다.
주목할 점은 미국은 중국 견제와 본토 방어에 집중할 것이고, 러시아를 포함한 나머지 모든 위협의 경우 미국의 안보 우산이 어느 정도는 취약해지더라도 일단은 역내 국가들이 자체적으로 알아서 대응하라는 취지로 요약된다는 것이다. 이는 주한미군의 일부 철수 및 역할과 활동 범위 재조정, 한미 방위비 분담금 협상, 나아가 한국군 전시작전통제권 전환의 향배를 가를 수도 있는 지침인 셈이다.
특히 미국은 ‘전략적 유연성’이라는 표현을 통해 2만 8500명 규모의 지상군 위주 전력인 주한미군을 붙박이군에서 탈피해 다양한 전장에 투입하기를 희망해왔다. 노무현 정부 시기인 2006년 반기문 당시 외교통상부 장관과 콘돌리자 라이스 미 국무부 장관이 주한미군의 ‘전략적 유연성’에 합의한 바 있다.
이를 근거로 미국 내에서는 동아시아, 나아가 인도·태평양 지역 글로벌 안보를 위해 주한미군이 역할을 해야 한다는 주장이 오래전부터 지속됐다. 주한미군이 미국의 전략에 따라 한반도 외부 지역에 유연하게 배치된다면 1순위 지역은 대만이 손꼽힌다. 헤그세스 장관이 지침에서 언급한 ‘중국의 대만 침공 저지’에 투입될 수 있다는 것이다.
당장 한국에 배치된 주한미군이 운용하는 방공 체계인 ‘패트리엇(PAC)’ 12개 포대 중 1∼2개 포대를 중동 지역으로 옮기는 방안에 한미 군 당국이 합의한 것으로 알려졌다. 패트리엇은 적의 탄도미사일을 중·저고도인 15∼40㎞에서 요격하는 지대공 미사일로, 한미연합 방공망을 구성하는 핵심 체계다.
주한미군 패트리엇을 중동으로 이전하는 경우는 이번이 처음이다. 미군은 현재 PAC-2·PAC-3 등을 혼합한 12개 포대를 운영하는 것으로 알려졌다.
무엇보다 주한미군의 역할 변화는 전작권 전환 논의로 직결될 수 밖에 없다는 점이다. 한국 방어에서 주한미군의 역할이 줄어들면 한국군이 그만큼 작전통제를 자율적으로 할 수 있어야 한다는 주장이 미국에서든 한국에서든 제기될 수 있다.
다만 전작권 전환 조건으로 ①한국군의 한미 연합 방위 태세 주도 능력 확보, ②북한 핵·미사일에 대한 초기 대응력 확보, ③한반도 및 지역 안보 환경 조성 등 세 가지가 걸려 있다. 이를 다 충족해야 한미연합사령관이 가진 전작권을 한국군에 이양할 수 있다. 현재 연합 방위 태세 주도 능력의 첫 단계인 기본 운용 능력(IOC)만 ‘합격점’을 받은 상태고, 나머지 사항은 절차를 밟고 있다.
하지만 이런 조건에 대한 평가가 실제 군사·안보적 상황뿐 아니라 정치 상황에 따라 달라질 여지가 있어 트럼프 행정부가 북한의 위협은 한국이 직접 대응하라고 채근하는 차원에서 전작권을 한국에 조속한 시점에 넘기려고 할 가능성이 높다는 분석의 공감대가 커지고 있다.
전문가들은 이번 트럼프 행정부에서 전작권 문제가 주한미군의 감축 및 역할 조정 등과 연동돼 같이 한미 협상 테이블에 오를 가능성도 큰 것으로 보고 있다. 허태근 전 국방부 국방정책실장은 “주한미군의 성격이 변하면 전작권도 이에 따라 바뀔 수 밖에 없을 것”이라고 했다.
게다가 전작권 전환 문제를 다시 촉발시킨 미 국방부의 ‘임시 국가방위 전략 지침’ 작성을 주도한 인물인, 동맹 전략 및 국방 정책을 담당하게 될 엘브리지 콜비 국방부 정책담당 차관 내정자가 “한국이 자국 방어를 스스로 책임지고 주한 미군의 역할을 중국 억제로 전환해야 한다”고 주장해온 대(對)중국 매파라는 대목이다.
미 상원 군사위원회에 제출한 서면 답변서에서도 ‘한국에 대한 전시 작전권 이양이 조건 기반으로 돼야 한다고 보느냐’는 질문에 “외교 정책에 대한 도널드 트럼프 대통령의 비전에는 한국과 같이 유능하고 의욕적인 동맹국에 힘을 실어주는 것(empowering)이 포함된다”라고 했다. 한미 간 전작권 전환을 서둘러야 한다는 의견을 시사했다.
트럼프 행정부의 국방 정책 브레인으로 평가받는 콜비는 한국 언론과의 인터뷰에서 여러 차례 전작권 전환을 서두르고 주한미군의 임무와 활동 범위 확대 등 전략적 유연성 확대에 대해 강조해왔다.
그는 “미국의 주된 문제가 아닌 북한을 해결하기 위해 더 이상 한반도에 미군을 인질로 붙잡아둬서는 안 된다”며 “나에게 결정 권한이 있다면 난 주한미군을 두지 않을 것”이라고 말하기도 했다.
또 한국이 자기방어를 스스로 책임지게 한다는 차원에서 한미 간에 OPCON 전환이 가능한 한 이른 시기에 이뤄져야 한다면서 “한국이 (전작권을 이양 받을) 준비가 안됐더라도 (전작권 전환의) 준비가 돼야 한다”고 주장한 바 있다.
심지어 한국의 자체 핵무장도 지적하며 주한미군 역할 재조정을 주장했다. 콜비는 “한국의 핵무장에 대해 진지한 논의를 시작해야 할 때가 됐다”며 “한국 스스로 (북핵 위협에 대응할) 준비가 돼 있어야 한다”고 했다. 2023년 조 바이든 행정부 때 한미 정상이 발표한 NCG(핵협의그룹) 등 ‘워싱턴 선언’의 핵심 골자인 미국의 확장억제 공약에 대해선 “현실성이 없다”고 평가했다.
이 때문에 트럼프 2기 행정부에서 미국 정부의 대한반도 정책에 대한 점검은 물론 주한미군 주둔 문제가 주요 사안으로 떠오른 만큼 ‘전시 작전통제권(OPCON)’ 전환 문제가 핵심 현안으로 대두되고, 이양 절차도 빨라질 것이라는 전망에 힘이 실리는 모습이다.
박근혜 정부서 ‘시기’ → ‘조건’ 방식 변경
전작권 전환 상황을 살펴보면, 2006년 8월 노무현 정부 시절 전시작전권을 전환하기로 방침을 정했다. 이에 따라 그해 9월 개최된 한미 정상회담에서 한미 양국은 전작권 전환 기본원칙과 이행지침 등에 합의했고, 2007년 양국 국방장관은 전작권 전환을 2012년 4월 17일에 이행하기로 합의했다. 그리고 같은 해 6월 전작권 전환을 체계적으로 추진하기 위한 이행계획인 ‘전략적 전환계획(STP·Strategic Transition Plan)’을 수립했다.
그러나 보수진영은 노무현 정부의 전작권 전환계획에 반대했고, 2010년 6월 27일 이명박 정부시절 미국의 버락 오바마 대통령은 전시작전권 전환을 2015년 12월로 연기하기로 했다. 연기의 명분은 북한의 군사적 위협 증가 등 변화된 안보상황 때문이다.
이후 박근혜 정부시절 2014년 4월에 개최된 한미 정상회담에서 양국은 전작권 전환시기와 조건을 재검토하기로 재차 합의했다. 그해 10월엔 미국 워싱턴에서 열린 한미 안보협의회의에서 양국 국방장관은 전작권 전환 시기를 정하지 않고 향후 전환 여부를 검토하기로 했다.
이에 따라 2015년 양국 국방장관은 전작권 전환의 안정적 추진을 위해 기존 ‘시기에 기초한 전환방식’을 ‘조건에 기초한 전환방식’으로 변경했다. 그러다 2017년 6월 문재인 정부시절 한미 정상은 ‘조건에 기초한 전작권 전환’이 조속히 가능하도록 동맹 차원의 협력을 지속하기로 했다. 이듬해인 2018년 10월 한미 국방장관은 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획 수정안’과 ‘전작권 전환 이후 연합방위지침’에 합의한 후 현재에 이르고 있다.
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