네덜란드가 이처럼 임대주택이 활성화된 데는 민간주택조합(Housing Association)의 역할이 컸다. 20세기 초반 서유럽 국가 도시 빈곤층의 주거 여건이 열악해 공공 부문의 개입이 필요했지만 복지국가 개념이 없던 시절이어서 자선단체나 민간 부문의 주택공급이 비교적 활발했다. 네덜란드에서는 1899년 112개 주택조합이 전국적으로 7,746가구를 공급할 정도였다. 이에 네덜란드 정부는 1901년 주택법을 제정해 민간 주택조합에 법적인 지위를 부여했다.
네덜란드 주택조합의 역할은 주로 일반 서민과 근로계층을 위한 주택을 공급하는 것이었다. 빈곤계층을 위한 주택공급은 지방자치단체가 맡았다. 네덜란드 주택조합 수는 1922년 1,350개에 달했고 평균 100가구의 주택을 보유했다.
네덜란드에서 정부와 지방자치단체는 공공주택 자금계획을 수립하고 공급 호수를 배분하며 주택조합은 정부 감독하에 신규 주택을 관리하는 식으로 역할을 분담했다. 1970년대에 이르러 매년 17만호의 주택이 공급됐는데 이 중 공공임대주택은 1964년부터 1970년 사이 무려 83만호가 지어졌다. 이에 따라 1950년부터 1980년까지 30년간 공공임대주택 재고가 3배나 증가하는 결과를 낳았다.
리처드 로날드 암스테르담대 교수는 "네덜란드도 2차 세계대전 이후 경제회복을 위해 주택임대료를 저렴하게 유지함으로써 근로소득과 임금을 낮게 유지하는 데 초점을 맞췄지만 모든 국민의 3분의1이 지금도 시중 임대료보다 저렴한 임대료를 내고 있다"고 설명했다.
1980년대 이후 신자유주의가 확산되면서 네덜란드의 임대주택정책에 변화가 발생했다. 주택조합에 대해 공급규모와 입주 가능한 저소득층 범위 등에 관한 규제가 이뤄지고 자가 소유를 강조하는 목소리가 커짐에 따라 임대주택 비중이 1985년 39%에서 2010년 32%까지 감소했다. 주택조합에 대한 보조금 지급이 중단되고 임대주택과 분양주택을 동시에 공급하는 기업적 공공 분야가 생겨나면서 임대주택이 민영화하는 현상도 발생했다. 유동자금이 많아지고 사업이 전문화된 주택조합도 인수합병(M&A)을 통해 올해 숫자가 400개까지 줄어들고 임대주택기금(CFV)이 설립되면서 자가주택을 짓고 그 수익금으로 임대주택을 건설하거나 도심재개발 사업에 뛰어드는 주택조합도 늘고 있는 추세다.
로날드 교수는 "공공임대주택 부문이 축소되는 것은 유럽의 공동된 추세"라면서 "상대적으로 여유 있는 거주민이 기존 임대주택 중 비교적 양호한 임대주택을 매입해 이주함에 따라 빈민층 거주민이 집중적으로 잔류함으로써 임대주택 단지가 낙후되고 황폐화되는 '잔여화(residualisation)' 현상이 나타나고 있다"고 지적했다. 그는 이어 "유럽에서 복지 민영화 현상이 강화되면서 자가 소유율을 높이는 정책을 구사하는 국가가 늘고 있다"면서 "빈곤층에 공공임대주택을 공급하는 정책과 자가소유 주택을 갖도록 하는 정책 간 균형이 중요하다"고 강조했다.
한국이 공공임대주택을 꾸준히 늘리고 있는 데 대해 긍정적으로 평가한 로날드 교수는 "네덜란드의 사례에서 보듯 공공임대주택 분야가 튼튼하면 주택 시장이 전반적으로 안정되고 견실해질 수 있다"면서 "한국이 유럽의 사례를 참고하되 (한국 실정에 맞는) 다양한 접근법이 필요하다"고 조언했다.
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