[시론/9월 8일] 시너지 키우는 행정구역 통합

행정구역 개편에 대한 기대감이 한껏 커지고 있다. 구역개편 움직임이 어제 오늘 일이 아니고 오래 전부터 신문기사 메뉴로 심심치 않게 등장했었지만 요즘처럼 단순히 기사거리 정도가 아니라 실제로 실현될 수 있을지도 모른다고 생각된 적은 없었다. 요즘의 행정구역 개편 움직임이 보다 실감나는 것은 그것이 정치적인 목소리로만 그치는 것이 아니라 구체적이고 행정적으로 실현 가능한 틀 안에서 진행되고 있기 때문일 것이다. 지자체 자생력·성장성 고려를

과거 정치적 움직임에서는 도를 폐지하고 전국을 60~70개의 광역시로 재편한다는 방안이 주류를 이루고 있었다(물론 이러한 방안이 여전히 국회에서 논의되고 있기는 하다). 하지만 이는 현실 정치에서 중추적인 기능을 담당하고 있는 도지사들의 거센 반발을 불러올 수밖에 없고 행정구역의 전국적 재편은 결국 국민투표를 거쳐야 하기에 실현 가능성이 불투명했다.

반면 최근 행정안전부가 주도하고 있는 행정구역 개편방안은 도 폐지와 같은 정치적 파장이 큰 안이 아니다. 전국 단위 통폐합이 아니라 기초자치단체 단위에서 지역 주민의 자발적인 합의로 통합을 이루자는 것이기에 현행 법체계 안에서도 얼마든지 가능하다.

따라서 정치적 변수에 따른 영향을 덜 받는다. 더구나 자발적 합의를 촉진할 수 있도록 공무원 정원의 현행 유지, 지방교부세 지원 등 각종 행정적ㆍ재정적 지원을 현행 제도의 범위 안에서 최대한 도출하고 있다는 점이 그 실현 가능성을 더욱 높여주고 있다.

물론 행정구역 통합은 이번이 처음은 아니다. 지난 1994~1995년 대대적으로 시ㆍ군 통합이 단행돼 40개의 통합시가 탄생했고 이러한 통합시가 전통적인 시의 개념을 완전히 바꿔놓았다.

시ㆍ군 통합의 정책적 목적은 행정비용 절감, 생활권과 행정구역의 일치, 도농 간 균형발전이었다. 필자의 연구결과에 의하면 시ㆍ군 통합은 이러한 정책 목적을 어느 정도 달성한 것으로 평가된다. 하지만 이는 평균적으로 그렇다는 것이다. 통합시 중에는 오히려 행정비용이 증가하고 도농 간 격차가 심화되거나 지역성장이 정체된 곳도 있다.

이러한 사실은 요즘의 행정구역 개편 움직임에도 시사하는 바가 있다.

먼저 구역개편의 목적을 분명히 할 필요가 있다. 통합을 통한 구역개편의 목적은 단순히 경비절감이 아니라 통합된 자치단체가 장기적으로 자생력을 가지고 성장할 수 있도록 하는 데 있어야 한다. 정부가 강력한 유인책으로 활용하고자 하는 행정적ㆍ재정적 인센티브는 오히려 행정비용 절감이라는 구역개편의 목적과 상치될 수밖에 없다.

이 경우 가장 큰 쟁점은 통합을 통한 성장잠재력의 극대화 여부일 것이다. 단순히 성장잠재력이 낮은 다수의 자치단체를 통합한다고 해 통합된 자치단체가 향후 성장할 것이라고 담보하기는 어려울 것이다.

결국 문제는 각 자치단체의 성장잠재력을 주도 면밀하게 측정해 어떤 자치단체가 상호 통합돼야 지역경쟁력 강화라는 시너지 효과가 가장 클 것인가를 찾아내는 것이다. 즉, 통합대상 자치단체의 적절한 선택이 행정구역 개편 성공의 핵심 열쇠인 것이다.

통합 효과·분석자료 공개해야

이를 위해서는 통합추진위원회의 역할이 매우 중요하다. 그 역할은 통합 효과에 대한 객관적 분석과 이에 대한 자료 공개일 것이다. 이는 향후 통합에 대한 주민투표에서 가장 중요한 판단 준거가 돼야 한다. 따라서 통합추진위 구성은 단지 통합에 긍정적인 인사들로만 구성돼서는 안 되며 중립적이고 객관성이 담보되는 전문가들의 참여가 필요하다.

행정구역 개편의 진정한 성과는 '얼마나 많은 곳이 통합되었느냐'가 아니라 '통합을 통해 얼마나 많은 곳이 성장을 하느냐'에 달려있는 것 아닐까.