[외환위기 그후 10년/한국경제 좌표는] (제3부-5·끝) 위기의 지방재정

무분별 사업 벌여 지자체 살림 '팍팍'<BR>지방재정 규모 급증불구 자립도는 평균 50%대 추락<BR>관광개발사업등 중복투자 심각 "日 전철 밟을수도"<BR>"지역특구·신활력사업도

무분별 사업 벌여 지자체 살림 '팍팍'

[외환위기 그후 10년/한국경제 좌표는] (제3부-5·끝) 위기의 지방재정지방재정 규모 급증불구 자립도는 평균 50%대 추락관광개발사업등 중복투자 심각 "日 전철 밟을수도""지역특구·신활력사업도 교육등 고부가 중심 바꿔야"

이철균기자 [e-mail]

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• "경기부양·고용창출 재정정책으론 한계"

충남 부여군 총화면 가화리의 드라마 ‘서동요’ 촬영지. 부여군 1년 예산의 2.4%나 되는 60억원을 쏟아 부어 백제시대 마을을 재현해 놓은 드라마 촬영지는 이제는 애물단지로 전락해 버렸다. 지역 관광상품으로 경제발전의 기폭제가 되길 기대했지만 드라마가 사람들의 기억에서 멀어지면서 이곳을 찾는 관광객 또한 손에 꼽을 정도로 줄었기 때문이다.

충남 금산군이 예산을 투입해 2001년 지은 드라마 ‘상도’의 세트장은 드라마가 끝난 뒤 방치되다 2003년 홍수로 아예 유실돼 흔적조차 찾을 수 없게 됐다. 12억원의 세금이 들어간 충북 제천시 드라마 ‘왕건’ 세트장 역시 종영 후 관람객 감소 현상을 겪고 있고, 4억5,000만원짜리 고려 군함 3척도 관리부실로 철거됐다.

지난 95년 민선지방자치단체시대가 개막이후 아까운 예산만 잡아먹는 지방정부의 전시행정, 기획이벤트가 난무하고 있다. 이러한 것들은 지방재정난 심화로 연결될 수 밖에 없다. 지방정부의 재정자립도는 갈수록 추락하고 있다. 전국 평균치가 54%에 불과하고, 지자체별로는 20%를 겨우 넘긴 곳이 수두룩하다. 염영배 충남대학교 경제ㆍ무역학부 교수는 “재정자립도 추락은 지방자치단체 운용에 대한 ‘외부 주주’의 지분이 증가하는 것으로 지자체의 독립적 운용권이 제한됨을 의미하다”며 “중앙 정부 역시 또 다른 부담을 떠안을 수 밖에 없게된다”고 말했다.

◇추락하는 지방재정 자립도= 선거를 통해 지방자치단체장을 뽑는 민선 지방자치제가 도입 된지 12년째. ‘주식회사’로서의 지방자치단체의 경영성과는 말 그대로 낙제점이다. 단적인 예가 지방의 재정 자립도다. 민선자치시대가 되면서 지역개발 수요와 복지수요 등 지출요인은 폭발적으로 증가하지만 자체 수입의 증가속도는 더디기만 했고, 재정자립도는 급속도로 낮아졌다. 94년 63.9%에 달하던 지방의 재정자립도는 지난 10여 년간 지속하락, 지난해에는 54.4%로 떨어졌다.

그렇다고 지방 재정규모가 정체 돼 있던 것은 아니다. 총 규모는 빠른 속도로 늘었다. 순회계기준으로 90년 22조9,000억원이던 것이 2005년에는 107조원으로 15년간 4.7배가 급증했다. 임성일 한국지방행정연구원 정책실장은 “지방재정은 지방양여금제도 도입 등 재정이전제도 추진으로 크게 늘었다”며 “그러나 재정운용의 도덕적 해이가 발생하고, 지방재정의 자율성ㆍ책임성ㆍ효율성 문제가 나타나고 있다”고 지적했다. 실제로 매년 말 지자체의 예산과다지출 현상이 여전하고, 추경 예산편성도 평균 2∼3회로 관행화 돼 있다. 심지어 일부 자치단체의 경우 5회 이상 추경예산을 편성하고 있다.

◇2일본 전철 밟는 관광육성책= 지난 94년 ‘관광 미야자키’의 부활을 내세우며 무려 2,000억 엔에 달하는 자금을 쏟아 부었던 일본 규슈 미야지키현의 ‘시가이어 테마파크’. 개장 후 단 한번 흑자를 기록하지 못한 채 99년말 누적 적자가 1,115억엔에 달했고, 결국 도산하고 말았다. 시가이어 테마파크는 일본의 무분별한 관광개발사업 실패의 전형적인 사례로 꼽힌다. 관광산업을 통해 지역균형발전도 하고, 재정의 독립도 이루고자했던 일본지자체의 꿈은 94년말 기준 테마파크 238개, 골프장 2,400여 개라는 엄청난 중복투자의 결과로 남게 된다. 이러한 지방의 과잉투자는 ‘잃어버린 10년’ 일본 장기불황의 한 요인이 됐다는 게 전문가들의 평가다.

우리나라 역시 규모는 다르지만 일본의 전철을 밟고 있다는 우려가 커지고 있다. 기획예산처는 지난해말 한 자료를 통해 우리나라의 관광개발사업을 ▦유교문화권 ▦남해안관광벨트에 이어 ▦서해안 ▦지리산 ▦동해안 ▦비무장지대 등 6대 광역권으로 분류, 분석한 결과, 당초의 기대와는 달리 이들 사업들이 재정분담이나 지원원칙 없이 진행됐고, 따라서 효율성이 떨어지고 있다고 지적했다. 실제로 각권역별 개발사업의 민간투자 실적은 평균 15%에 불과했다. 기획예산처의 한 관계자는 “대규모 관광사업은 사업목적 및 성격에 따라 국가, 지자체, 민간의 역할이 정립되어야 하는데도 명확한 재정지원 원칙 및 기준이 없어 국고와 기금이 중복 지원되고 있다”고 지적했다. 예산지원권 등을 갖고 있는 중앙정부가 개발 붐을 차단하는 적극적인 움직임을 보이면서 관광개발 붐은 현재 주춤한 상태이다. 하지만 대규모 관광개발사업 유치는 지방정부로서는 치적으로 내세우는 효과가 큰 만큼, 불씨는 여전히 살아 있는 상태다.

◇지역발전정책 재정부담 가중= 참여정부는 지역균형발전, 지방재원 마련 등을 목적으로 참여정부는 지역발전정책을 내놓았다. 지난 2004년 ‘지역특화발전특구 제도’(이하 지역특구), ‘신활력사업’ 프로젝트가 그것이다. 지역특구는 지난해 말까지 모두 72곳이 선정됐다. 또 신활력사업 역시 2005년4월30일 70개 시ㆍ군, 280개 사업이 선정됐다. 지원규모만 3년간 8,198억원이 소요된다.

이들 사업의 성적표는 어떨까. 지역특구 72곳 중 절반에 가까운 30곳이 채소류ㆍ어류 등의 판매를 촉진하는 향토 물산 진흥에 그치고 있다. 또 관광ㆍ레포츠 특구도 11곳에 달한다. 반면 실질적으로 부가가치를 올리고 지역경제를 근본적으로 활성화시킬 수 있는 의료ㆍ복지ㆍ연구개발(R&D) 특구는 7곳에 불과하다. 이홍배 대외경제정책연구위원은 “우리나라의 지역특구는 지난치게 향토 물산에 집중 돼 있다”며 “지역특구는 특산물과 관광에서 벗어나 교육ㆍ의료ㆍ복지 등 고부가가치 중심으로 발전해야 한다”고 말했다. 604곳의 지역특구가 있는 일본의 경우 생활복지 관련 특구가 203개로 가장 많고, 교육 130곳, 도시농촌교류 52곳, 산학연계 34곳 등을 차지하고 있다.

염 교수는 “사업의 중복, 성공률 등을 감안할 때 지역특구 사업이 재정자립을 도모한다는 당초 목적을 충분히 달성했다고 보기 힘들다”며 “오히려 중복투자, 특혜의 우려를 낳을 수도 있다”고 지적했다.

■ 개혁 무풍지대, 지방 공기업

358곳 예산 22兆 '펑펑'부채, 나라빚의 10% 육박

27일 행정자치부와 한국지방재정학회 등에 따르면 상수도ㆍ하수도ㆍ공영개발사업 등을 영위하고 있는 지방 공기업은 2006년 6월 기준으로 총 358개. 이들이 연간 사용하고 있는 예산은 22조원 규모로 지방예산(92조3,672억원)의 23.7%를 차지하고 있다. 뿐만 아니라 고용 인력도 ▦2002년 5만2,992명 ▦2003년 5만5,337명 ▦2004년 5만8,695명 등 매년 3,000명 이상 덩치를 키우고 있다.

이렇듯 화려한 외형과는 대조적으로 이들의 경영 성적표는 참담한 수준. 행정자치부가 지난해 국회 행정자치위원회에 제출한 지방 공기업 313개의 부채총액은 23조7,822억원. 전년(21조3,136억원) 대비 11.6%(2조4,686억원)나 늘어났다. 이처럼 부채가 빠르게 늘어나면 올해 우리나라 국가부채(283조5,000억원)의 10%대까지 치고 올라갈 것으로 예상되고 있다.

더욱 놀라운 건 지방 공기업에 대한 관리 실태이다. 예산이나 인력 면에서 지역경제는 물론 국가경제에도 막대한 영향력을 끼치는 이들 기업에 대한 감시는 1년에 단 한 차례 이뤄지는 중앙정부 차원의 경영평가가 고작이다. 행자부 산하 한국자치경영평가원이 지방공기업법에 의거, 상수도ㆍ하수도ㆍ공영개발사업 등 지방직영기업과 도시개발공사ㆍ주차관리공단ㆍ시설관리공단ㆍ지하철공사와 같은 지방공사와 공단을 대상으로 실시하고 있다. 정부 산하 공공기관에 대해서는 공공기관 운영법 제정을 통해 오는 4월부터 본격적인 메스를 가할 예정이지만 지방 공기업에 대해서는 사실상 손을 놓고 있다.

물론 정부는 물론 일부 재정학자들 사이에서도 상ㆍ하수도사업 등 장치산업이 많고, 막대한 재원이 소요되는 지하철공사와 도시개발공사 등 투입자본이 대형화할 수밖에 없는 지방 공기업의 특성상 어느 정도 적자가 불가피하다는 공감대는 형성돼 있다. 하지만 지방 공기업 문제의 핵심은 현재 이들의 부실을 개선하기 위한 지자체의 자발적인 움직임이 전혀 없다는 것. 오히려 지방경제 활성화라는 명분 하에 덩치 키우기에 열중인 게 현실이다. 이만우 고려대 교수(경영학과)는 "예를 들자면 주요 대도시마다 지하철을 개설하고 있지만 전세계적으로 이만한 도시 인프라에 지하철을 만드는 곳은 없다"며 "이런 비용이 중앙정부 비용에서 흘러 나오는 식으로 계속되면 지방의 도덕적 해이를 막을 수 없다"고 꼬집었다. .

이와 관련해 감사원이 지난해 "경쟁력이 떨어지는 지방 공기업을 과감하게 통ㆍ폐합 할 필요성이 있다"며 서울도시철도공사 등 100개 지방공기업에 대한 전면적인 감사에 착수했지만 아직까지 자발적으로 지방 공기업을 수술하겠다고 나서는 지자체는 보이지 않고 있다.

이에 대해 국책 연구기관의 한 관계자는 "지방 공기업을 더 이상 행자부의 형식적인 경영평가에만 맡겨둬서는 안 된다"며 "감사원은 물론 국세청 등 중앙정부 차원에서 부실 지방 공기업 실태를 제대로 파악, 지방 공기업의 과감한 민영화와 구조조정 작업이 발등의 불임을 지자체에게 확실히 인식시켜야 한다"고 주문했다.

/이재철기자 [e-mail]

입력시간 : 2007/03/26 16:42