대통령 직속 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회가 토지 소유권에 공공적 의미를 부여하는 ‘토지공개념’을 강화한 헌법 개정안 초안을 발표하자 ‘재산권 침해’ 논란이 확산되고 있다. 과거 토지공개념을 반영해 시행한 정책 상당수가 재산권 침해 논란과 함께 역사 속으로 사라진 전례가 있어서다.
지난 13일 정해구 헌법자문특위 위원장은 문재인 대통령에게 개헌 자문안을 보고하면서 “토지의 소유와 집중의 불균형이 사회·경제적 정의를 실현하는 데 장애로 작용한다는 공감대가 높아졌다”며 “토지공개념을 보다 구체화해 국가의 토지 재산권에 대한 의무 부과와 권리 제한을 가능할 수 있도록 했다”고 말했다.
실제 토지공개념에 대한 여론은 우호적이다. 지난해 10월 국회와 SBS가 공동으로 실시한 개헌 관련 공동여론조사에서 ‘토지공개념을 도입해야 한다’고 답한 비율은 61.8%로 절반을 넘겼다. 부동산 부자에 대한 보유세를 강화하는 방안에 대해서도 응답자의 82%가 찬성했다.
부동산 가격이 폭등할 때면 어김없이 거론되는 토지공개념은 과거 몇 차례 도입과 폐지를 반복했다. 노태우 정부 때인 1988~1989년 전국 토지 가격 상승률이 해마다 30%대에 육박하자 당시 정부는 헌법 122조를 근거로 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수제 등 이른바 ‘토지공개념 3법’을 도입했다. 661.15㎡(200평)를 초과하는 택지를 취득하려는 개인과 법인은 시장·군수·구청장에 허가를 받거나 신고를 하도록 했고 자신의 노력과 관계없이 주변 요인으로 지가가 상승하면 그만큼의 불로소득을 세금으로 환수했다. 개발이익으로 얻은 이익도 국가가 환수했다. 하지만 이 법률은 모두 헌법불합치나 위헌 판정을 받아 폐기됐다. 노무현 정부 들어서도 종합부동산세, 재건축 초과이익 환수제 등 토지공개념에 뿌리를 둔 제도가 도입됐으나 여론의 반발 등에 밀려 무력화되거나 시행이 연기됐다.
전문가들 사이에서는 토지공개념을 헌법에 도입해 부동산 사용과 처분에 강력한 규제를 도입할 경우 자칫 시장경제의 골간이 무너질 수 있다는 우려가 나오고 있다. 권대중 명지대 부동산대학원 교수는 “토지공개념은 사유재산권 보호를 명시한 헌법 23조와 국민들의 행복추구권을 침해하면 안 된다는 헌법 10조와 상충한다”며 “이를 헌법에 도입하면 국가가 언제든 토지의 사용과 수익, 처분을 제한할 수 있기 때문에 시장경제 원칙이 무너지고 부동산 투기를 잡겠다는 애초의 목적도 달성하기 어렵다”고 지적했다.
/세종=강광우기자 pressk@sedaily.com
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