그토록 개혁을 외쳤지만, 공화당이 내놓은 세제개편안은 현 제도의 가장 심각한 맹점 상당수를 그대로 내버려 두었다. 세법의 거대한 구멍에 편승하고 있는 뜻밖의 (담대한) 틈새 산업을 소개한다.
이론상으로는 환경 보호와 자본주의의 완벽한 결합이었다. 토지 소유자가 자신이 소유한 땅을 개발할 권리를 포기하고, 그 대가로 특별 소득공제를 받는 식이다. 자연이 보전되고, 모두가 혜택을 입는 것이다.
이 개념의 이름은 ‘보전지역권(conservation easement)’이다. 예컨대 캘리포니아 내파 밸리 Napa Valley에 사는 자일스 미드 Giles Mead라는 전직 생물학 교수는 1983년 면적 약 533헥타르의 언덕을 개발하지 않는 대가로 세금을 감면 받았다. 그가 소유한 미드 목장에는 봄 습지(vernal pool)와 멸종 위기종인 여러 희귀 식물이 있다. 그 중 2종은 이 곳에서 최초로 발견됐다. 곰, 붉은스라소니, 퓨마의 서식지기도 하다. 하이킹 마니아, 새 관찰자, 식물 애호가가 이 미드 목장을 찾고 있다. 자일스 미드 본인이 자신의 양조장에서 만든 와인 한 잔을 건네며 직접 방문객을 맞기도 했다. 미드 사후에는 그의 딸이 목장을 외부에 공개하고 있다.
그러나 최근의 보전지역권 기부 사례를 살펴보면, 거액의 절세라는 금전적 목적이 점점 증가하는 추세다. 이런 계약형태는 가장 흔히 이용되는 투자 구조의 이름을 따 신디케이션 syndication 혹은 신디케이트 조합(syndicated partnership)이라 불린다. 참여자 전원의 이득을 목적으로 하는 복수의 투자자가 중개인을 중심으로 모인 단체로, 그 중 상당수는 문제의 땅을 방문해본 적조차 없다.
한 사례를 살펴보자. 사우스 캐롤라이나 주 그린빌 Greenville 시 외곽에서 2006년까지 마일스톤 Millstone 골프장으로 운영되던 부지는 10년 넘게 방치된 상태였다. 골프장 내 도로에 관개 장비가 버려져 있었고, 식음료 가판대는 웃자란 잡초에 덮여 녹슬어 있었다. 근처에 트레일러 캠핑 공원이 있다는 사실도 토지 가치를 낮췄다. 지난 2015년 소유주는 매각을 결정하고, 이 땅의 가격을 580만 달러로 책정했다. 매입 희망자가 나타나지 않자, 2016년에는 가격을 540만 달러로 낮췄다.
그러다 해가 바뀌기 전 부동산 프로젝트 홍보업자(프로모터) 두 명이 나타났다. 두 사람은 투자자를 모아 이 부동산을 시장가로 구입한 후, 민간 감정인의 도움을 받아 이 땅의 가치를 4,100만 달러로 평가했다. 원래 매각 금액의 약 8배였다. 그리고 투자자들은 새 평가액과 약간의 서류 작업을 거쳐 난데 없이 투자 1달러 당 4달러의 세제 혜택을 받았다(두 홍보업자 중 한 명은 평가액 4,100만 달러가 정당하다고 주장했다).
이런 거래가 요즘 붐을 이루고 있다. 선행을 유도하기 위한 인센티브가 부자들의 거액 절세 수단으로 변질된 것이다. 여러 전문가들에 따르면, 보전지역권은 현행 세법상 가장 공제혜택이 큰 제도다.
브루킹스 연구소의 경제학자 애덤 루니 Adam Looney는 보전지역권을 활용한 감세 목적의 신디케이션이 최근 몇 년간 폭증했다고 밝혔다. 루니는 오바마 행정부 당시 재무부 고위 세제 관료로 일하면서 이 문제에 처음 관심을 가졌다. 그는 이로 인한 미국 정부의 2016년 세입 손실이 12억~21억 달러정도 될 것이라 추산했다.
물론 이는 연방 정부 입장에선 미미한 액수다. 하지만 이 문제는 더 크고, 더 구조적인 문제를 상징한다. 캘리포니아 대학교 헤이스팅스(University of California Hastings) 법대의 세법 명예교수 빌 허튼 Bill Hutton은 현행 세법에 이런 식으로 악용될 수 있는 구멍이 적지 않다고 지적하고 있다. 허점을 찾아내는 데만 몇 년씩 걸리곤 하는데, 없애는 데에는 더 많은 시간이 필요하다. “절세 마인드는 절대로 사라지 않는다. 늘 새로운 세테크가 등장한다.”
의회가 황급히 세법 개정안 작업을 하고 있는 현 시점에서, 보전지역권 처리는 현행 조세제도를 엿볼 수 있는 명백한 프리즘 역할을 한다. 미 연방정부의 뿌리깊은 로비 문화, 일명 ‘늪’을 없애자는 주장을 실행하기가 얼마나 어려운지 보여주는 사례이기도 하다. 공화당은 세제개혁과 간소화를 외치면서, 감세로 인해 줄어들 세수를 메울 방안 찾기 위해 골몰하고 있다. 그러나 이들은 보전지역권에 손을 대지 않았다.
전문가들은 1,000쪽에 달하는 새 세법을 활용한 새로운 탈세 전략이 등장할 것이라 보고 있다. 루니는 “세금 감면 외에 아무런 경제적 목적 없는 거래를 유발하는 인공적 인센티브가 발생할 것”이라고 말했다. “또 새 세법을 교묘하게 활용해 보전지역권과는 비교도 안 될 만큼 거액의 세금을 탈루하는 사람들이 나올 것이다.”
보전지역권은 예전부터 논란의 대상이었다. 특히 개인 골프장이 혜택을 받는 경우가 거센 비판을 받아왔다. 사실 현 미국 대통령도 이 제도로 쏠쏠한 이득을 봤다. 도널드 트럼프는 지난 2005년 뉴저지 주 베드민스터 Bedminster에 위치한 개인 골프장으로 3,900만 달러 절세를 할 수 있었다. 2014년에는 LA에 있는 4.65헥타르(약 1만 4,000평) 규모의 골프 연습장에 대해서도 보전지역권을 신청한 바 있다(두 부지에 주택을 짓지 않겠다는 서약을 했다). 트럼프는 이런 식으로 최소 5곳의 토지에서 1억 달러 이상 절세를 했다.
그러나 트럼프의 세테크는 최근 유행하는 공격적 전략에 비하면 얌전한 축에 속한다. 세법 개정에 힘입어, 부동산 홍보업체들은 투자금액의 몇 배에 달하는 공제를 받아내고 있다. 이들이 모은 투자자 상당수는 문제의 토지를 비교적 최근 구매한 사람들이다. 미 국세청이 2017년 여름 발표한 신디케이션 관련 사전 분석에 따르면, 이들은 투자금액 1달러당 평균 9달러의 세금을 감면 받았다.
원인은 제도의 거대한 구멍이다. 현행법상 보전지역권 기부를 통한 소득공제는 해당 토지를 개발하지 않을 경우, 그 가치가 얼마나 감소되는지에 근거해 산출한다. 감소액 추산치는 기부자 측이 고용한 감정인이 판별한다. 감정인은 개발이 제한된 토지가 구매 금액(고작 몇 달 전에 산 경우도 있다)을 훌쩍 뛰어넘는 가치를 갖고 있다고 판정할 수 있다. 그러면 그만큼 감면되는 세금액도 커진다. 그 과정을 이끈 로펌, 중개인, 회계사 등은 수백만 달러의 수수료를 챙길 수 있다.
세금 전문가 스티브 스몰 Steve Small은 이런 신디케이션이 “사이비”라고 단언하고 있다. 그는 미 국세청의 기부 관련 규정 작성에 참여했으며, 현재는 매사추세츠 주 케임브리지에서 세무회계사로 활동하고 있다. 스몰은 이렇게 말했다. “보전지역권 기부 명목으로 감정가를 심하게 부풀려 세금을 탈루하는 방식이다. 세법의 기부 조항을 이익 창출 수단으로 악용하는 것이다. 제도의 입법 취지와 어긋난다.” 보전지역권 개정을 지지하는 맥스 보커스 Max Baucus 전 몬태나 주 상원의원도 이에 동의한다. “세법을 원래 취지와 다르게 활용하는 사람들이 있다. 유감스러운 일이다.” 그는 “이런 행위를 불법화해야 한다”고 역설했다.
이런 악용 사례가 만연한 한 가지 이유는 관리감독의 상당 부분을 납세자의 양심에 맡기고 있기 때문이다. 원래 형태의 보전지역권을 수호하는 쪽에선 감시 역할을 강화하겠다고 약속했다. 그러나 이들은 신디케이션의 성장에 점점 경악하면서도, 이들을 저지하는 데에는 실패를 거듭해왔다.
전통주의자 진영의 대표는 워싱턴 D.C.에 본부를 둔 토지신탁연합(Land Trust Alliance)이다. 보전 지역으로 기부한 토지의 관리는 정부 기관이나 비영리 신탁이 맡는데, 이런 토지신탁의 절대 다수가 이 연합 소속이다. 토지신탁연합은 그 동안 보전지역권 지지세력의 핵심이었다.
토지신탁연합 지도부는 제도의 오남용에 대한 사회적 분노로 인해 제도가 폐지되지 않을까 우려하고 있다. 앤드루 보먼 Andrew Bowman 회장은 “이런 행동은 근절해야 한다”며 “제도를 악용하는 소수 때문에 전체가 피해를 입을 수 있다”고 목소리를 높였다. 보먼의 전임자 랜드 웬트워스 Rand Wentworth도 신디케이션은 “수백만 달러 규모의 대형 탈세 사기”라고 비난했다.
이들의 비판 수위가 높아지는 와중에서 분열이 발생했다. 토지 신탁의 한 분파가 신디케이션 측에 보전지역권 기부의 길을 열어 준 것이었다. 대표적인 인물은 조지아 주의 보전생물학자 로버트 켈러 Robert Keller다. 자신만만한 성격의 켈러는 신디케이션과 손잡고 자신의 신탁 왕국을 건설했다.
도덕적 호소가 먹히지 않자, 연합은 조치를 촉구하는 방향으로 감독 관청인 미 국세청에 대한 공세를 강화했다. 국세청은 주로 소득공제를 받은 사람들의 수익을 조사하는 형태로 감독권한을 행사한다. 그러나 이 조사에 엄청나게 긴 시간이 걸리기 때문에 지금까지의 성과는 극히 미미하다. 신디케이션의 빠른 확산에 대처하는 국세청의 모습은 마치 쇼핑몰에서 청소년 열 명이 동시에 초코바를 훔쳐 달아날 때, 얼빠진 표정으로 누구부터 뒤쫓아야 할지 고민하는 청원 경찰 같았다.
2016년 12월, 국세청은 대규모 단속을 발표했다. 신디케이션의 지역권 기부를 ’등록 거래‘로 지정해 특수 보고 및 조사 대상에 포함시키는 등 이례적인 조치를 취했다. 국세청이 이렇게 움직이면 보통 투자자들은 세무조사를 피하기 위해 도망을 치곤 했다. 그러나 이번에는 거의 아무런 효과를 거두지 못한 듯하다.
신디케이션 측은 “수익 추구의 동기부여 때문에 발생한 환경 보전 효과가 크다”고 반박하면서, 홍보 활동과 공격적 로비에 수백만 달러를 투자했다. 이들은 다양한 이유를 들어 여러 건의 법정 소송에 나섰고, 그 결과 국세청의 단속 예산이 삭감됐다.
딴 나라 이야기처럼 들리는가? 하지만 모든 미국인과 관련이 있는 문제다. 보전지역권 기부로 리조트나 대형마트 개발이 불가능해진 토지는 전국적으로 약 22만 6,000㎢에 달한다. 그 결과 수십억 달러의 감세 혜택도 발생했다. 신디케이션은 조세 전문가들이 거의 만장일치로 비판하는 탈세 기법이며, 이를 개정하려는 시도도 몇 차례나 있었다. 그런데도 살아남은 이유는 무엇일까?
10여 년 전만 해도, 보전지역권은 폐지 위기에 처해 있었다. 지난 2003년 워싱턴 포스트의 탐사 보도를 시작으로 세금감면 스캔들이 잇달아 터져나왔다. 환경보호단체 네이처 컨저번시 Nature Conservancy가 자기거래, 도심 건물의 전면을 보전하는 대가로 부정 감면을 받은 사례가 밝혀졌다. 골프 리조트들이 엄청난 공제를 받았다는 보도도 나왔다. 화학 약품을 친 골프장의 페어웨이와 회원제 운영은 자연 서식지를 보존하고, ‘공공에 의미 있는 이익’을 제공한다는 목표와 배치되는 것이었다.
보전지역권이 폐지되거나 크게 축소될 분위기가 조성됐다. 2005년 1월 미 양원 합동 조세위원회는 보전지역권 일부에 대한 세제혜택을 폐지하고, 나머지는 축소하는 안을 내놓았다.
그러나 토지신탁연합은 제도의 부작용을 막기 위해 적극 노력하겠다며 강력한 로비에 나섰다. 여러 저명한 환경보전 운동가들도 제도를 지지했다. 여기에 ‘가장 미국적’인 이미지의 유권자 집단이 합류했다. 땅은 많지만 현금은 적은 농장과 목장 주인들이었다. 이들은 “미국인이 먹을 식량의 공급을 원활히 하려면 보전지역권이 필요하다”고 주장했다.
결국 2006년 의회는 보전지역권을 폐지하는 대신 확대하는 편을 선택했다. 새 법은 연간 소득공제액 한도를 과세소득의 30%에서 50%까지 높였다. 농장 및 목장주는 소득의 100%까지 공제된다. 100% 공제는 최장 16년간 가능하다.
의회는 이를 감독하는 기본 원칙으로 ‘믿음을 갖고 검증은 안 한다’를 정했다. 연합 차원에서 우수한 토지신탁을 선정하는 인증 제도 등 민간의 자정 약속을 받아들인 것이다. 한편 토지 감정인의 의무 교육도 법 조항으로 추가됐다.
국세청에는 개별 사례에 대한 감사를 진행해 위반이 발견될 경우 거액의 벌금을 부과하는 권한이 부여됐다. 하지만 이 무기는 이후 다가올 거대한 파도에 맞서기엔 안쓰러울 정도로 무력했다.
신디케이션의 정확한 출생지를 찾기는 불가능하다. 하지만 조지아 주에서 하나의 산업으로 성장한 건 사실이다. 오바마 행정부의 재무부 관료로 현재 브루킹스 연구소 경제 분야 선임연구원인 루니가 2017년 5월 발간한 보고서에 따르면, 2010~2012년 조지아 주는 미 연방정부의 보전지역권 소득공제액의 36%를 차지했다. 반면 조지아 주가 차지하는 면적은 2.5%에 불과하다. 현재 미국 최대 신디케이션 10곳 중 8곳도 조지아에 있다.
신디케이션 기법은 사람과 사건이 우연히 한데 모이면서 확산되기 시작했다. 보전지역권 관련 세제가 개정된 후, 한 소도시의 보전 과학자와 대도시 출신 전직 은행가 두 사람이 만난 날이 그 시작점이었다. 경제위기 이후 투자자들이 땅값 가치 폭락을 만회하기 위해 애쓰던 무렵이었다.
이 소도시의 이름은 조지아 주 재스퍼 Jasper. 애틀랜타 시 북쪽 약 96km에 위치해 있는 이 도시의 인구는 3,684명이다. 그 생물학자의 이름은 로버트 켈러였다. 토지 신탁에 관련된 그 누구도 신디케이션 거래를 켈러만큼 적극적으로 수용하진 않았다. 올해 60세인 켈러는 그의 보전 왕국이라 할 수 있는 대서양 해안 보전단(Atlantic Coast Conservancy · ACC)의 CEO다. 본인의 추산에 따르면, ACC는 미국 11개 주에서 보전 구역 약 3만 2,300헥타르를 관리 감독하고 있다.
최근 IRS의 단속에도 불구하고, 켈러는 2017년 80건 이상의 신규 보전이 등록된 것으로 추정하고 있다. 2016년에는 79건이었다. 관리역을 맡는 대부분의 토지 신탁이 그렇듯, ACC는 보전지역권 기증자가 대가로 공제 받은 세금 총액을 발표하지 않고 있다. 다만 표본 조사 결과, 2017년 한 해 보전지역권 기부로 면제된 세금이 10억 달러에 달한 것으로 추정되고 있다.
켈러는 누구보다도 신디케이션 요청을 적극 수용하는 인물이다. 그는 전혀 거리낄 게 없다는 태도다. “사람들은 날 토지신탁 깡패라고 부른다. 날 비난하는 목소리도 이젠 지겹다. 이 일 덕분에 연간 약 4,800헥타르 토지가 영원히 개발되지 않으니까 참고 있을 뿐이다. 할 수 있는 일이라면 마땅히 해야 하지 않겠냐는 게 내 생각이다. 토지 보전은 내 일이다. 뭐가 잘못됐다는 건가?”
이메일과 전화로 수 차례 연락을 취한 후, 필자는 조지아 주 북서부에서 직접 켈러를 만날 수 있었다. 호감 가는 인상에 서글서글하고 직설적인 성격의 인물이었다. 붉은 얼굴에 흰 수염, 다부진 체격을 가진 그는 인터뷰 날 검은색 티셔츠, 파란 반바지, 운동화 차림을 하고 있었다. 왼쪽 다리에는 상어 문신이 있었다. 오른쪽 종아리에도 얼룩무늬 물범 문신이 있었다. 켈러는 (이들에 대해) “펭귄을 잡아먹는 놈들”이라고 설명했다.
켈러의 이야기와 그가 관리하는 보전 지역의 사례를 자세히 살펴보면, 신디케이션을 둘러싼 싸움이 상당 부분 설명된다. 우선 비영리 토지 신탁 사이에서 켈러는 당당한 자본주의자다. 세금 환급 내역에 따르면, 그는 2015년 한 해 ACC로부터 총 15만 6,750달러의 급여를 받았다. 하지만 그건 부업인 환경연구 매핑시설(Environmental Research and Mapping Facility)에서 나온 월급에 비하면 보잘것없는 돈이다. ACC가 유일한 고객인 이 단체는 같은 해 그에게 60만 2,432달러를 지급했다.
켈러는 해군에서 10년간 복무한 후, 웨이크 포레스트 Wake Forest 대학교에서 보전 생물학 박사 학위를 취득했다. 이후 그는 테네시 대학교 채터누가(University of Tennessee at Chattanooga)에서 7년간 조교수로 일했다. 2006년 학교를 떠나 산악보전신탁(Mountain Conservation Trust)이라는 재스퍼에 있는 소규모 신탁 대표이사로 취임했다. 그는 당시 그곳에선 “토지 보전이 빙하의 이동 속도로 진행되고 있었다”고 말했다. 켈러는 해군에서 위성기반 지구 지리 정보 시스템을 익혔다. 이를 활용해 미국 내 어떤 토지든 살펴볼 수 있는 능력을 자신의 강점으로 내세우고 있었다. “거기서 한 발짝 더 나가 더 많은 일을 하고 싶었다. 사람들은 그저 설렁설렁 뒤따르려고만 했다.”
켈러의 야심은 2009년에야 제 짝을 찾았다. 애틀랜타에서 전직 금융인 두 사람이 재스퍼를 방문한 것이었다. 와코비아 Wachovia 은행에서 일했던 이 두 사람은 신디케이트 조합을 만들어 “현금화한 지역권(켈러가 즐겨 쓰는 표현이다)”을 기부하면 어떻겠냐고 켈러를 설득했다. 당시엔 부동산 시장이 침체된 상황이어서 그건 개발업자와 토지 임대업자들이 지가 하락으로 입은 손실을 만회할 수 있는 방법이었다. “경제 위기만 아니었으면, 이런 부류의 사람들이 보전 생물학자에게 접근할 일이 얼마나 있었을까 싶다. 이들의 목표는 모든 것을 세분화해 돈을 버는 것이었으니까.” 켈러의 말이다.
두 전직 은행인은 지역권을 기부 받아 관리할 NGO가 필요했지만, 쉽게 찾을 수 있는 상황이 아니었다. 기회를 포착한 켈러는 산악보전신탁 이사회에 이 제안의 검토를 요청했다.
반응은 회의적이었다. 2009년 12월, 이사회는 켈러의 사임을 요청했다. 당시 이사 중 한 명이었던 코디 레어드 Cody Laird는 켈러가 제안한 계약이 “국세청 지침을 위반하는 감정가에 기반하고 있었다”고 말했다. “이사회 차원에서 승인할만한 게 아니었다(켈러는 사임 이유가 “성격 차이”라면서 이 주장을 반박했다).”
2010년 켈러는 ACC를 설립하고, ‘현금화’한 지역권 기부를 받기 시작했다. 조지아 주의 신디케이션 산업이 막 성장하기 시작하던 무렵이었다. 신디케이션 프로모터들의 광고는 벼락부자가 될 수 있다고 속삭이는 인포머셜 *역주: 다량의 정보 제공이 특징인 광고의 일종 같았다. ‘올해 소득공제, 생각해 보셨습니까?’ 한 프로모터가 보낸 광고 이메일 내용이었다. ‘보전지역권의 놀라운 세제 혜택과 신청 방법이 궁금하면 망설이지 말고 지금 연락하세요.’
프로모터는 일반적으로 거래 1건당 100만 달러 이상 수수료를 받는다. 쏠쏠한 장사다. 은행, 부동산, 법, 회계 등 다양한 직종 출신들이 문을 두드렸다. 조지아에선 전직 부지사와 현직 치과의사까지 뛰어들었을 정도였다.
신디케이션 업체들의 이름은 포에버그린ForEverGreen, 에버그린 EvrGreen, 에코베스트 EcoVest, 웨브 크리크 Webb Creek 처럼 대개 친환경적이다. 홈페이지는 숲, 청둥오리, 계곡 사진 등으로 꾸며져있다. 사업 동기는 지구의 미래에 대한 진심 어린 우려다. 예컨대 가장 활발한 신디케이션 프로모터 중 한 곳인 오언스타인-슐러 Ornstein-Schuler의 사장 프랭크 슐러 Frank Schuler는 이 사업에 뛰어들기 전 애틀랜타 상업부동산 업계에서 10년간 일했다. 그가 말하는 창업 동기는 개인적 깨달음이었다. 당시 한 인터뷰에서, 슐러는 자신이 차에 어린 아들을 태우고 대형 주택단지 개발구역을 지나고 있었는데, 그 부지에선 불도저 작업이 한창이었다고 말했다. “땅은 한 치의 예외도 없이 모두 포장될 예정이었다. 나무 한 그루도 없었다. 아들이 ‘아빠, 저건 오염이야!’라고 외쳤다.” 슐러는 “내가 여기까지 올 수 있었던 건 아이와 미래 세대를 위한 토지 보전의 중요성 때문이다 (…) 내가 보전의 열성 지지자가 된 이유”라고 설명했다.
그러나 홍보의 중심에는 늘 수익률이 있었다. 에코테라 Eco Terra가 자사 홈페이지에 내건 비전은 ‘녹색 정신을 녹색 지폐로(Be Green, Make Green)’이다. 한 보전지역권 전문 로펌 홈페이지에는 전체 고객 중 순자산 1,000만 달러 이상이 92.5%에 달한다는 내용의 표가 게재돼어 있어 자산가 대상의 사업임을 분명히 하고 있다. 한 펀드는 2015년 보고에서 ‘연간 수익률 89% 달성 중’이라고 밝히기도 했다.
토지신탁연합은 신디케이션의 증가로 인해 부정 스캔들이 늘고 의회의 분노를 살까 우려하기 시작했다. 하지만 신디케이션은 연합 내부에 껄끄러운 상황을 유발하기도 했다. 연합의 일부 회원 단체들이 신디케이션 생태계의 필수 요소였던 탓이었다.
2010년 연합의 공공정책 책임자 러스 셰이 Russ Shay는 국세청 담당자들에게(공공자문 요청 등) 개별 감사보다 더 적극적인 방법으로 신디케이션 단속에 나설 것을 개인적으로 요청했다. 그러나 국세청은 침묵했다(국세청은 본 기사를 위한 녹취 인터뷰 요청을 거절했다).
물론 국세청은 수십 건의 보전지역권 사례를 감사 중이었다. 보전지역권은 연방세무재판의 대표적 분쟁조항 중 하나다. 하지만 개별사례 처벌만으론 효과에 한계가 있었다. 또 결정이 날 때까지 걸리는 시간을 고려하면, 최종 판정은 “어제의 문제 해결”에 불과하다는 게 셰이의 생각이었다. 그는 “우리는 오늘의 문제가 훨씬 심각하다고 말했지만, 국세청은 해결에 별 다른 관심을 보이지 않았다”고 지적했다.
국세청은 감정가 관련 분쟁을 처리하는데 한계를 갖고 있었다. 이런 분쟁엔 외부 전문가 용역 등으로 고액이 소요되는데, 예산이 줄었기 때문이었다. 국세청 출신의 세금 전문가 스몰은 “상대에 비해 실탄이 부족하다”고 표현했다. “현재의 예산이나 인력으로는 전체 거래의 일부를 들여다보기도 힘들다.”
국세청은 주요 전투에서도 패배했다. 지난 2002년 3,060만 달러 소득공제를 받은 한 해안가 골프장을 상대로 국세청이 제기한 소송에서(2009년에야 소송이 해결됐다), 재판부는 골프장 측이 받은 공제의 94%를 인정한다는 판결을 내렸다. 앨라배마 출신의 소탈한 변호사로, 골프장의 감정인이자 피고 측 변호인이었던 클로드 클라크 3세 Claud Clark III는 신디케이션의 스타로 떠올랐다. 여러 홍보물들이 그를 ‘국세청을 이긴 남자’로 추켜세웠다.
신디케이션 홍보 자료는 국세청 감사의 위험을 반드시 언급한다. 감사 결과에 따라 미납 세금, 이자, 고액의 벌금을 물 수도 있다는 것이다. 오언스타인-슐러사의 최근 홍보물은 ’모든 신디케이트 조합이 감사를 받을 것‘이라고 가정하면서도, 자사가 신뢰할 만한 ‘보전적, 방어적 가치 평가’를 제공한다고 적고 있다. ‘2017년 3월 13일 기준, 신디케이트 조합의 약 11%가 감사를 받았다. 그러나 그 중 단 한 건도 국세청 조사 혹은 검토로 인해 감정가가 감소되지 않았다.’
상당수 투자자는 고액의 소득공제가 국세청의 표적이 될 낮은 확률에 대해 감수할 만한 가치가 있다고 여기고 있다. 스몰은 “심판의 날이 온다고 해도 너무나 먼 미래”라고 말했다.
2013년이 되자, ACC의 신디케이션 사업은 승승장구했다. 켈러는 그 해 49건의 보전지역권을 위탁 받았다. 그는 미국 남동부를 돌며 ‘지역권으로 유동성을 창출하는 법’, ‘소송을 통해 세무조사로부터 감정 내용을 방어하는 법’ 같은 주제가 포함된 홍보 세미나 투어를 시작했다.
켈러는 토지신탁연합의 인증을 받으려 했지만, 연합은 그가 참여하는 신디케이션 거래에 대해 우려를 나타냈다. 그래서 켈러는 신청을 포기하고, 인증 없이 사업을 계속했다.
ACC의 사업은 별 타격을 입지 않았다. 다른 토지 신탁에서 거절당한 신디케이션들이 찾아와 거래가 오히려 더 증가했다. 켈러는 이들의 지역권 기부 덕분에 “정말 멋진 대지”가 보호됐다고 말했다. “아주 멋진 작전이다 (…) 보전생물학자로서 난 이게 최선의 방법이라고 생각한다.”
일반적으로 신디케이트 조합은 원래 주인에게서 부동산을 시장가에 매입해 1~2년간 보유한 후 지역권 기부를 신청한다. 그렇다면 감정인은 어떻게 이 짧은 기간 동안 부동산 가치가 8~10배나 상승했다고 판단하는 것일까?
연방 규정에 따르면, 감정인은 토지의 ‘공정한 시장가치’에 대한 의견을 제시해야 한다. ’공정한 시장가치‘는 당사자들 모두가 계약성사에 절박하지 않을 때, 충분한 지식을 가진 매수자가 역시 상황을 충분히 알고 있는 매도인에게 지급하는 가격을 의미한다. 그러나 보전지역권의 경우, 신디케이션 감정인은 해당 지역에 비교할 만한 매물이 없다는 주장을 펼치곤 한다. 따라서 (복잡한 수치 예측과 보고서가 대량으로 뒤따르는) 좀 더 주관적인 접근법을 사용한다. 감정인은 해당 토지가 (리조트 단지 개발 등) 법적 테두리 안에서 가장 수익률이 높은 방식으로 사용될 경우의 가치를 추산한다. 법원 판례상, 이는 ‘합리적으로 가까운 미래’에 ‘합리적인 실현 가능성’이 있을 경우에 허용되며, 그런 때에도 ‘단순한 예상이나 추정’에 의존해선 안 된다.
뼈대만 있는 개발 계획과 신디케이션 프로모터가 의뢰한 연구, 온갖 긍정적인 가정 등을 종합해 감정인은 개발 비용과 상상 속 사업의 수익을 예측한다. 신디케이션 거래에서 이는 언제나 가치 평가액이 치솟는 결과를 낳게 된다. 기부로 인해 투자자들이 포기하는 금전적 이득이 높아지면, 그만큼 소득공제액도 높아진다. 모두의 지갑이 두둑해지는 결과다.
신디케이션은 시간이 지나면서 점점 대담해졌다. 이들은 “고립된 맹지를 리조트나 쇼핑몰 부지로 활용할 수 있다”거나 “토지에 광물이 대량 매장됐다”는 주장에 기반해 예상치를 산출하기 시작했다. 이들의 자신감과 공격적 태도는 다른 방향으로도 커졌다. 일부는 대규모 토지를 직접 매입한 후, 투자자를 모집해 조각으로 나눠 팔기 시작했다. 땅을 산 투자자는 보전지역권을 기부했다. 이 2단계 과정을 통해 해당 부동산의 가치는 더욱 높아졌다(그리고 신디케이션 업체는 토지 매매에서 추가 수익을 챙겼다).
일례로, 오언스타인-슐러 사 산하의 여러 주체가 플로리다 주 중부의 포크 카운티 Polk County에서 카운티 라인 목장을 매입했다. 약 1,400헥타르 규모의 이 땅은 한때 어느 과일 재벌의 소유지였다. 오언스타인-슐러 측은 목장을 20개 구획으로 나눈 후, 자사가 운영하는 투자자 조합 여러 곳과 다른 신디케이션 3곳에 이를 매각했다. 그리고 2015년 9월, 서로 관계는 없지만 본사 주소는 플로리다 주 레이클랜드 Lakeland의 한 UPS 취급소 우편함으로 모두 동일한 9곳의 조합이 이 토지의 보전지역권을 기부했다. 켈러의 신탁이 관리 의무를 맡았다. 2016년 11개의 새로운 조합이 유사한 방식을 따라했다.
이 토지의 원래 호가는 1에이커(약 4,047㎡ 혹은 1,224평)당 3,500달러와 6,500달러였다(신디케이션이 2등분해 매입하기 전 주인이 올린 가격). 이후 불과 몇 주 만에 에이커당 가격이 2만 달러(신디케이션 업체가 투자자에 재판매한 가격)로, 다시 20만 달러(보전지역권 소득공제 기준 가격)로 뛰었다. 목표를 모두 이룬 조합들은 대부분 이 땅을 매각했다. 그리고 마지막으로, 잔여 가치를 기준으로 훨씬 줄어든 소득공제를 한 번 더 받았다.
투자자 측은 각 구획을 석회석 광산으로 개발하면 높은 수익을 낼 수 있었다고 주장했다. 그러나 광업 전문가들은 비상식적인 가치 평가라며 이를 반박했다. 카운티 라인 목장을 몇 년간 매물로 등록했던 상업 공인중개사 딘 손더스 Dean Saunders는 “2008년 예전 소유주가 이 땅을 잠재적인 석회석 광산으로 팔려 한 적이 있었다”고 말했다. 호가는 1에이커당 1만 달러였지만 구매자는 없었다. 손더스는 당시 소유주가 “광산 개발이 수지가 안 맞는다는 것을 깨달았다”고 말했다. 그는 에이커당 20만 달러 감정가는 “웃음거리이자 악의적 왜곡, 제도의 악용”이라고 비난했다(슐러는 “수익성 있는 석회석 광산 영업이 현실적으로 가능하다”는 자격 있는 독립적인 전문가들의 의견에 근거해 거래를 진행했다고 반박했다).
한편, 켈러는 이를 “끝내 주는 프로젝트”라고 표현했다. 이 지역의 조류와 양서류 다양성이 “경이로운” 수준이며, 위기종인 플로리다 메뚜기참새(Florida grasshopper sparrow) 보호에도 도움이 될 것이라고 주장했다. “이들에게 서식처를 제공할 수 있다면 (…) 내가 정말 끝내 주는 일을 하는 것이라고 생각한다.”
켈러의 신디케이션 사업이 확장할수록, 토지신탁 연합과의 골도 깊어졌다. 켈러는 보전 관계자들 사이에서 점점 깊어지는 반(反)프로모터 정서를 연합 탓으로 돌렸다. 2015년 그는 토지신탁연합의 임원이었던 척 로 Chuck Roe를 컨설턴트로 고용했다. 이후 켈러는 로에게 연합과 경쟁할 단체를 설립하라고 종용했지만 로는 거절했다. 그는 신디케이션의 대변자 역할을 요청 받았다는 사실을 상기하며 “소름이 돋았다”고 당시를 회상했다.
연말이 되자 의회는 다시 보전지역권 논의를 시작했다. 소득공제 범위를 확대한 2006년 법은 한시적인 것이었고, 이후 꾸준히 기간이 연장됐다. 2015년 12월, 신디케이션에 대한 우려가 높아졌음에도 의회는 보전지역권 확대를 영구화하기로 결정했다.
2016년 8월, 토지신탁연합은 연합의 인증을 받은 토지신탁이 신디케이션 기증을 받는 행위를 금지했다(나중에 이는 모든 회원 단체로 확대됐다). 연합은 대가를 받는 프로모터가 관여했고, 토지가 최근 36개월 내에 취득됐으며, 감면 받는 세액이 토지 매매가보다 2.5배 이상 높을 경우, 보전지역권 기증을 거절할 것을 촉구했다.
토지 신탁들은 이제 어느 편에 설지를 선택해야 했다. 지난 2016년, 신뢰와 영향력을 갖춘 조지아-앨라배마 토지신탁(Georgia-Alabama Land Trust)이 신디케이션의 기부를 수락했던 과거와 작별을 고했다. 예전에 기증 받은 토지 소유주와의 새 기증 논의를 종료한 것이었다. 이 기부는 켈러의 단체로 돌아갔다.
켈러는 보전권의 가치가 ‘하이퍼인플레이션’ 상태라는 우려를 일축하고 있다. 그는 “토지신탁 연합이 꾸며낸 ‘중상모략’에 불과하다”고 주장했다. 켈러는 프로 모터들이 “돈 때문에” 기부를 신청한다는 것을 알고 있지만, 자신은 어디까지나 토지 보전이 목적이라고 주장했다. “그 사람들이 세금 혜택을 받든지 말든지 내가 알 바 아니다.”
2016년 12월, 국세청이 마침내 좀 더 체계적인 행동에 나서기 시작했다. 이윤 추구를 목적으로 하는 모든 신디케이션 기증을 오용 사례로 규정한다고 고시했다. 2010년 1월을 기점으로, 보전지역권 기증 과정에 참가한 모든 프로모터 혹은 업무 고문(material advisor)은 국세청이 위험 사례를 적시하고 해당 거래를 조사할 수 있도록 특별 서식을 작성해 제출해야 했다. 신디케이션의 활동을 억제하고, 향후 처벌 기반을 마련하기 위한 조치였다. 2009년 이후 국세청이 ‘등록’한 신디케이션 관련 탈세 사례가 단 두 건에 그쳤기 때문이었다.
그러자 신디케이션이 반격에 나섰다. 국세청 고시 몇 달 전, 프랭크 슐러는 켈러가 한때 생각했던 라이벌 단체를 만들었다. (‘미국의 주요 토지를 영구히 보전한다’는 슬로건을 내건) 이 단체의 이름은 파트너십 포 컨저베이션 Partnership for Conservation이었다. 이 파트너십은 출범 이후 총 65만 달러를 로비에 사용했다. 가장 활동이 활발한 프로모터인 에코베스트 캐피털도 113만 달러를 로비에 썼다. 이들은 재무부 부장관을 역임한 스튜어트 에이젠스터트 Stuart Eizenstat 등 최상급 변호사들을 고용하기도 했다.
이후 몇 달간, 신디케이션 측은 조지아 주 하원의원 톰 그레이브스 Tom Graves를 설득했다. 신디케이션 업체들의 온상인 롬 Rome 시가 그의 지역구 내에 있었다. 이들은 국세청이 고시 집행에 예산을 쓸 수 없도록 연방예산 전용 법안에 새 조항을 추가하는 데 성공했다(그레이브스의 대변인은 국세청 고시가 보전 활동의 ‘의욕을 꺾고 있다’는 지역구민의 우려가 있었다고 이메일로 해명했다). 이 조항은 하원을 통과했지만 아직 상원에 계류 중이다.
몇 달 후 지역권 오용 반대 세력이 다음 공격의 포문을 열었다. 11월 하원의원 두 명이 신디케이션을 근절하기 위한 별도의 법안을 제출했다.
2017년 마지막 몇 달간, 세제개편안은 모두의 관심사로 떠올랐다. 그러나 신디케이션은 또 한 번 공격을 피했다. 보전권 조항이 개정되지 않은 것이었다. 그 결정은 큰 난관 없이 내려졌다.
반(反)신디케이션이 최종적으로 승리할 가능성은 아직도 남아 있다. 하지만 의회에 이 문제가 제기될 때마다, 결과는 늘 보전지역권의 유지 혹은 강화였다. 신디케이션이 세법상의 ‘바퀴벌레(아무리 공격해도 죽지 않는 조항)’라고 부르는 건 과장일지도 모른다. 하지만 멸종까진 꽤 많은 시간이 걸릴 것이다.
■ 보전지역권의 개요
보전지역권 소득공제를 받으려면 해당 토지가 4가지의 ‘보전 목적’ 중 최소 한 가지 이상을 충족해야 한다. 그 4가지는 ‘비교적 자연적인’ 서식지의 보호, 역사적인 장소 혹은 건물, 공공 여가 및 교육을 위한 부지, 야외 공간(농장, 목장, 삼림 등)이다.
토지 감정 평가액에 근거해 소유자는 첫 해 소득 중 최대 50%에 대해 소득 공제를 받을 수 있다. 이후 15년간은 권리 기증 후 토지의 잔여 가치 기준으로 공제를 받을 수 있다. 농장주와 목장주에겐 1~16년간 100% 소득공제가 적용된다. 토지 보유자는 합의된 범위 내에서 토지를 전처럼 계속 이용할 수 있고, 일부 개발을 하는 것도 가능하다.
보전지역 등록은 정부 기관 혹은 비영리 토지신탁(좀 더 일반적인 형태다)이 ’해당 토지의 권리를 수탁 및 관리한다‘는 데 동의해야 법적 효력을 갖게 된다. 신탁 측은 토지 보유자와 개발 한도를 협상하고, 결정된 사항을 감독할 권한을 무기한 갖는다. 16개 주에선 주 소득세 세액 공제도 추가되기 때문에 더 많은 혜택이 돌아간다.
서울경제 포춘코리아 편집부 / BY PETER ELKIND
< 저작권자 ⓒ 서울경제, 무단 전재 및 재배포 금지 >
