대기업의 불공정거래로 경영난을 겪는 중소기업 사례가 끊이지 않는 가운데 과징금으로 피해기업을 지원해야 한다는 목소리가 힘을 얻고 있다. 불공정거래 피해 중소기업 지원기금 도입을 위한 좌담회 참석자들은 피해 중기가 대기업과 소송전을 벌이다 도산하는 일을 막기 위해서는 ‘피해 중소기업 지원기금’을 신설해야 한다고 입을 모았다.
양찬회 중소기업중앙회 혁신성장본부장은 이날 서울 여의도 중기중앙회에서 열린 좌담회에서 “공정거래위원회가 가해기업에 과징금을 부과하더라도 중기가 피해 회복을 위해서는 민사소송을 다시 제기해야 한다”며 “소송이 장기화하면서 파산하는 기업들의 현실을 고려할 때 피해구제책 마련이 시급하다”고 강조했다. 양옥석 중기중앙회 상생협력실장의 사회로 진행된 좌담회에는 이황 고려대 법학전문대학원장과 전종원 법무법인 정률 변호사, 박미영 국회입법조사처 입법조사관, 양 본부장 등 학계와 법조계, 업계, 그리고 국회의 최고 전문가들이 참석했다.
공정위는 불공정거래 기업에 2016년 이후 매년 평균 6314억 원의 과징금을 부과했다. 납부된 과징금은 정부의 일반회계 수입으로 편성된다. 21대 국회에서는 과징금으로 기금을 신설해 피해 중기를 지원하자는 입법 움직임이 있었지만 공정위는 손해액을 국가가 배상하는 것은 이중 배상 금지 등 손해배상의 원칙에 어긋난다고 반대 입장을 표명했다. 기획재정부도 과징금으로 신설하는 기금은 안정적인 재원 조달이 불가능하다며 반대했다.
이 원장은 이런 정부의 논리에 대해 반론을 제기했다. 그는 “대법원 판례에 따르면 과징금 부과는 부당이익을 환수하는 성격이 짙다”며 “부당이득은 피해자로부터 얻은 것이기 때문에 피해자에게 돌려주는 게 상식”이라고 지적했다. 이어 “피해자가 회복해야 할 피해금액을 정부가 빼앗아가는 것은 오히려 정의에 반한다”며 “가해기업 입장에서 보면 이미 국가에 과징금을 냈는데 피해자에게 또 배상해야 하는 이중 배상에 대해 저항할 우려도 크다”고 덧붙였다.
전 변호사도 징수한 과징금으로 피해업체에 직접 배상해도 법률적으로 문제될 것이 없다고 강조했다. 전 변호사는 “불공정거래로 발생한 과징금으로 만든 기금을 피해업체를 위해 사용하는 것이야말로 기금을 가장 밀접한 목적 사업에 투입하는 것”이라며 “가해사가 배상할텐데 국가가 중복 배상하는 이중 배상 문제는 채권 양도나 구상권 청구 등의 방식으로 풀어낼 수 있다”고 지적했다. 정부의 안정적 재원 조달 우려와 관련해서는 “과징금 액수가 크면 재원 조달에 문제가 없을 것이고 반대로 과징금이 줄어들면 구제해줄 업체 또한 줄어 재원 부족은 문제가 안되게 된다”고 역설했다.
박 조사관은 과징금을 재원으로 피해자를 지원하는 국내외 사례가 있다는 점에 주목했다. 그는 “국내에서는 응급의료기금과 식품진흥기금 등이 과징금으로 조성되고 있다”며 “다만 국내 다른 기금들은 과징금이 재원이기는 하지만 피해자를 직접 구제 대상으로 삼고 있지는 않는 만큼 적용을 위해서는 추가 검토가 이뤄져야 할 것”이라고 말했다. 이어 “미국의 경우 증권법 위반자로부터 징수한 만사제재금 등으로 페어 펀드(Fair Fund)를 조성해 피해 투자자에게 분배한다”고 언급했다.
기금의 용처와 관련해서는 점진적 확대가 바람직하다는 주장이 제기됐다. 양 본부장은 “기금을 직접적 손해배상 재원으로 사용하지 않고 우선 융자·법률 지원 등에 활용하는 방안을 생각해볼 수 있다”고 강조했다. 박 조사관도 “10년 넘게 이중 배상 문제 등의 허들에 막혀 있는 상황에서 더 이상 입법 시간을 허비하기 보다는 일단 간접 지원 용도로 기금을 신설하고 이후 용처를 확대해나가는 것이 방안이 현실적일 것”이라고 말했다.
다음은 좌담회 발언 전문.
양 실장=사실 10년 이상 논의돼 온 주제인데 불공정 거래라는 게 사실 대기업이나 중견기업들이 이제 불공정 거래를 하는 것이고 피해를 입는 게 중소기업입니다. 과징금은 어떻게 보면 대기업들이나 중견기업에 대한 처벌 성격이 짙습니다. 피해를 보는 중소기업은 따로 있고 그 돈은 또 고스란히 국고로 귀속됩니다. 중소기업이 사라지고 폐업을 하고 나면 경제에 미치는 파장이 적지 않습니다.
양 본부장=불공정거래 피해 구제 기금 얘기는 제 기억으로도 십수년 동안 얘기가 됐었던 것 같습니다. 특히 중앙회가 아무래도 중소기업계 목소리를 내는 단체인데요. 징수된 과징금을 당장에 뭔가 피해 구제를 위해 활용해야 하는 것 아니냐는 목소리가 계속 나왔는데 아직까지 한 발짝도 앞으로 못 나아가고 있는 것 같습니다.
최근에 이런 부분들이 공론화되면서 우리가 실태조사를 해봤습니다. 불공정 행위에 대한 입증도 수혜자가 해야 된다는 법리 원칙상 중소기업이 입증해야 되는데 그게 과연 가능한 일인가 하는 의문이 듭니다. 중소기업은 법무팀이 있는 것도 아닙니다. 가족 기업 같은 곳에서 사장 한 사람이 그런 부분에 매달리기 시작하면 회사 경영도 망가집니다. 결국 폐업이나 부도까지 이를 수밖에 없는 상황입니다. 본인이 적절한 피해 구제를 받을 수 있는 그 시점까지 뭔가 기업 경영을 하면서 버틸 수 있는 최소한의 안전 장치 마련을 위한 기금이 꼭 필요하다는 생각입니다.
이 원장=저는 개인적으로 이 이슈에 대해서 정말 큰 애착을 갖고 있습니다. 제가 알기로 2011년에 공정거래법 제정 30주년 기념 세미나에서 이 기금 얘기를 제가 처음 꺼냈을 겁니다. 우선 과징금의 법적 성격을 명확히할 필요가 있습니다. 부당이득 환수가 기본입니다. 근데 부당이득을 정부가 환수한다는 것은 피해자가 회복하지 못하는 것을 전제로해서 정부가 나서서 빼앗겠다는 것입니다. 그런데 가장 중요한 것은 피해 구제가 되도록 하는 것이겠죠. 소송을 통해 해결하는 것이 어렵다는 것은 널리 알려진 사실이고요.
당장은 아니지만 궁극적으로 어떤 문제에 부딪힐 것이냐 생각해보면 가해자 불법 행위자 입장에서는 이중 배상 문제가 생길 수밖에 없습니다. 기재부의 반대 논리는 재원이 불안정하다는 것입니다. 그런데 이건 말이 안되는 소리입니다. 공정위가 매년 부과하는 과징금은 최소 2000억 원에서 많게는 1조 원이 넘습니다. 1000억 원 이하로 내려간 적은 한 번도 없습니다.
만약 불안정하다면 그런 과징금을 일반 회계에 편입시키는 것 자체가 예산의 안정성을 해하는 것입니다. 공정위는 또 왜 국가가 나서서 피해구제를 하냐고 그러는 데 그것도 이해하기 어렵습니다. 피해자의 피해 구제가 제대로 안 될 때 국가가 그것을 도와주는 것이야말로 국가의 기본 의무 아니겠습니다. 국내에는 유사 사례로 상생협력기금이 있습니다. 외국 사례 중에는 페어 펀드가 널리 알려져 있습니다. 불공정 거래 행위에 대해서 부과되는 과징금뿐 아니라 공정거래법 위반 또 공정거래법 관련된 특별법 위반 행위에 따른 과징금 부과는 모두가 아까 말씀드린 부당이득 환수의 성격을 갖고 있습니다. 그중에서 일부는 중소기업의 피해 그리고 일부는 소비자의 피해거든요. 그것을 피해자들에게 돌려주는 과정에서 큰 몫은 당연히 중소기업이 받아야 할 것입니다.
전 변호사=지금 기금 조성과 국가의 손해 배상이 맞느냐는 것이 쟁점인 것 같은데요. 기금을 조성하는 것은 정책적인 문제입니다. 국가가 손해 배상을 대신해주는 것과 관련해서는 환경오염 피해 구제법이라는 게 있습니다. 환경오염으로 피해를 입은 피해자들한테 지원을 해주고 구상권을 행사해서 그 기업 상대로 소송을 하는 것입니다. 전세사기특별법 사례도 있습니다. 이건 어떻게 보면 이 과징금 불공정 행위로 인해 입은 피해보다는 훨씬 인과관계가 직접적이지 않습니다.
사인 간의 행위에서 한쪽이 어떤 피해를 입었는데 국가가 일단 이슈가 되니까 개입하는 것이지요. 이 불공정 거래 행위로 인해 중소기업이 입은 피해는 그 행위 자체로 인해 과징금이 발생하고 또 피해가 발생하는 것이니까 인과관계가 직접적입니다.
기재부에서 안정적 재원 조달을 걱정하는 데요. 만약 불공정 거래행위가 없어지면 보상해 줄 일도 없어질 것입니다. 연동돼 있기 때문에 그 부분은 너무 형식적인 논리가 아닌가 그렇게 생각하고 있습니다.
이중 배상 문제는 채권 양도와 구상권 청구 등으로 얼마든지 해결 가능합니다. 만약 총 피해액이 200원인데 100원을 이미 받은 중소기업이 손해배상 소송을 하면 반대편에서 항변을 하면 아마 기각이 될 것입니다.
박 조사관=법안 검토 과정에서 공통적으로 지적된 과징금을 재원으로 할 때 예상되는 난점은 징수 규모가 예측이 어렵고 변동성이 커 안정적인 재원 조달이 어려울 수 있다는 부분입니다. 또 공정위가 행정소송 패소 등으로 과징금을 환급하게 되는 경우 기금에 귀속될 과징금의 범위를 어떻게 정할지에 관한 구체적인 논의도 뒤따라야 할 것으로 보입니다.
기금의 용도는 법안에 따라 직접적인 피해구제부터 간접적인 지원까지 폭넓습니다. 그러나 정부재원으로 피해자를 직접 지원하는 방안은 하도급법과 공정거래법상 가해자가 손해에 대한 책임을 부담하도록 하는 손해배상 원칙과 충돌하는 문제가 있습니다. 또 소송 장기화 등으로 피해기업들이 재정상 어려움에 직면하게 되는 경우는 공정거래분야에만 국한되는 것은 아니므로 다른 분야와의 형평성도 감안해야 할 필요가 있습니다. 다른 분야도 기금을 만들면 되지 않을까 하는데 그렇게 문제를 해결하고자 하면 설득력이 떨어지지 않을까 하는 생각이 듭니다.
우선 안정적 재원 확보와 관련해서는 좀 더 세밀한 분식치를 기반으로 재정 당국을 설득해야 할 것 같습니다. 아울러 이중 배상의 문제를 해결하지 못하면 직접적인 피해 구제는 굉장히 다다르기 힘든 산이 될 것으로 보입니다. 이런 허들을 넘기 위해서는 소송 지원의 형태의 간접 지원 사업이 한 방안이 되지 않을까 생각합니다.
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